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도시공원 실효에 대응한 서울시의 성과와 과제 주소복사

2020년 6월 29일. 서울시는 7월 1일 장기미집행 도시공원 실효제 시행에 앞서 도시공원 총 118㎢(132개소)를 지켜냈다는 기자회견을 진행했습니다. 그간 박원순서울시장은 "한 평의 공원도 해제하지 않겠다"며 도시공원을 지키기 위한 정책을 추진해 왔으며 "한 평의 공원도 줄일 수 없고 한 뼘의 공원도 포기하지 않겠다는 각오로 과감한 재정투자와 도시계획적 관리방안을 총동원했다"고 밝혔습니다. 


서울시 도시공원은 사라지지 않습니다. 서울시민의 힘이 도시공원을 지키는 정책을 이끌어 낼 수 있었습니다.  서울시가 최선의 실효 대응 시나리오로 7월 1일을 맞이하게 된 것을 기쁘게 생각합니다. 


박문호 2020도시공원일몰대응 시민협의체 위원장님의 '도시공원 실효에 대응한 서울시의 성과와 과제' 글을 공유합니다. 


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도시공원 실효에 대응한 서울시의 성과와 과제


박문호 2020 도시공원 일몰대응 시민협의체 위원장



저는 도시공원 전문가로서 때로는 정책 제안자로서, 시민협의체의 일원으로서 지난 20년간 서울시의 도시공원 실효대응을 가까운 곳에서 지켜본 목격자로서 이 자리에 섰다. 그동안 서울시의 도시공원 실효 대응 시나리오를 다각도로 상상해 왔는데, 실효기한을 앞두고 최선의 실효대응 시나리오로 마무리 하게 되어 다행이라고 생각한다.


1. 가장 나쁜 시나리오는 ‘공원을 살 재원이 없으니’ 도시공원이 실효되도록 그대로 방치하는 것입니다. 아무것도 안하는 것이다.


실제로 대부분의 지방정부들이 ‘재원이 없다’는 이유로 20년간 시간만 끌다가 도시공원 실효를 막지 못했다. 2015년 10월 1일에는 공원조성계획 조차 수립하지 않은 공원에 대한 1차 실효가 있었는데 경기도가 가장 심각하여 2015년에 137개소 12㎢가 실효되었으며, 2020년에는 179개소 40만㎢의 공원이 실효를 앞두고 있다.


이처럼 대부분의 지방정부들이 실효기한으로 주어진 20년 동안에 ‘공원을 매입하여’ 공원을 유지하는데‘는 실패했다. 공포도시(공원을 포기한 도시)라고 부를 만큼 공원조성 예산을 확보하지 못했다. 일몰을 앞두고 서둘러 실시계획인가를 내고 있지만 실효 후에 어떻게 할 것인가에 대한 준비가 안 된 채 일몰을 맞고 있는 건 분명해 보인다.


현재까지 도시공원으로 남아있는 공원들은 지방정부들이 ‘공원으로서 존치 집행하겠다고 고시해온, 시민들에게 중요한 공원이므로, 지방정부는 공원으로서의 기능을 유지할 수 있는 방안을 마련해야한다. 도시공원이 실효되어버리면 일상적으로 집 앞의 공원을 이용하던 주민들의 공원향유권이 일시에 박탈되기 때문에, 행정부는 토지소유자들의 권리와 시민들을 공원 향유권을 동시에 지키기 위한 노력을 아끼지 말아야 한다.


2. 두 번째 시나리오는 서울시처럼 ①도시경관 보전 및 공원이용자들의 권리를 보호하면서 ②사유지 토지소유자들의 권리침해를 최소화할 수 있는 적절한 제도적 대안을 준비해서 일몰을 맞는 것이다.


도시공원은 ‘도시의 자연경관을 보호하고 시민의 여가·휴식공간 확보하기 위한’ 도시생활에서 필수불가결한 그린 인프라이다. 서울의 도시공원 역사는 서울이란 도시의 개발, 성장역사와 같다. 수도권인구 재배치계획 등으로 시가지가 개발되면서 남산, 인왕산 등의 내사산과 관악산 등 외사산 등 서울이란 도시의 정체성을 나타내는 산들이 도시공원으로 결정되었다. 도시기본계획이나 도시경관계획 등 도시의 미래상을 담는 상위계획에서도 도시공원을 유지하는 기조는 흔들림이 없다. 더욱이 시가지 안의 동네뒷산인 산지형 공원들은 시가지 형성과정에서 주변의 주민들에게 제공된 필수적인 생활권 근린공원으로 이것이 해제된다면 이를 대체할 공원을 어디서 찾을 수 있을 것인가? 오늘 ‘한 뼘의 공원’도 훼손하지 않겠다는 실효대응 계획이 최종적으로 실현된 것은 박원순 시장님의 철학임과 동시에 시의회, 도시계획위원회, 전문가, 시민들 모두 서울의 도시공원을 그대로 유지해야한다는 것에 ‘원칙적’으로 동의하였기 때문에 가능한 일이었다.


도시공원으로 결정된 토지는 80~90% 이상이 임야 등 자연형 산지이므로 실효유예기간인 20년 내에 모두 매입하여 도시계획시설 공원으로 유지하는 것은 사실상 불가능했다. 이에 서울시는 여러 차례의 용역들을 통하여 미집행 토지의 소유나 지목 등의 토지 데이터베이스를 구축하고, 정밀한 분석을 통하여 주민들의 공원이용에 필요성이 크고 재산권침해가 큰 대지, 개발가능성이 큰 토지 등 우선적으로 매입하여 공원화해야 할 규모에 해당하는 총 1조 4,000억 원의 ‘통 큰’ 예산을 공원화에 전격적으로 투입하기로 결정하였다. 그동안 참아온 사유지 소유자들을 위한 적절한 보상이었다. 2025년까지 순차적으로 예산이 집행되기 때문에 집행이 완료되면 충분하지는 않겠지만 꽤 많은 토지소유자들에게 보상이 이루어져 도시공원결정으로 인한 재산권 침해를 어느 정도 해소할 수 있을 것이다.


3. 공원구역으로 결정된 도시공원 내 사유지 소유자들에 대한 상생적 대응방안은 숙제이다.


서울시는 지난 20년간 타시도들이 부러워할만한 예산인 3조원이 넘는 재원을 투입했음에도 불구하고 약 58% 69.22㎢의 공원은 실효되었다. 서울시는 실효된 후에도 공원기능을 유지할 수 있는 대안으로 공원구역을 선택했다. 구역 안에 포함된 토지특성 분석결과를 보면 개발제한구역으로 중복 결정되어 있거나 자연경관의 보전이 필요하고 토지의 형질변경이 어려운 임야가 대부분이다. 즉 공원에서 해제되더라도 토지소유자들의 바람대로 ‘개발행위를 하여 기대이익 실현’이 불가능한 토지가 대부분이다. 서울시는 공원구역으로 결정된 사유지에 대해서 기존 장기미집행 도시계획시설에 대한 재산세 50%감면조치를 지속시키기 위해서 전국에서 유일하게 전 자치구의 조례를 일일이 개정하는 최소한의 보상조치를 취하였다. 구역 안에 재산권 침해가 큰 대지 등이 포함되어 있을 경우 토지소유자들은 언제든지 매수청구를 할 수 있고 서울시는 구역 안에서도 공원화를 지속해 갈 것이다.


공원의 보상업무에서 제도마련, 적용까지 모든 과정에서 공원을 포기하지 않고 끝까지 책임감 있는 모습을 보여준 서울시 관련 공무원들의 노고에도 감사드린다.


서울시민들도 많은 사유지가 포함되었다는 것을 안 이상 더 이상 무거운 맘으로, 감사한 마음으로 공원을 보고, 이용하게 될 것이다. 토지보상 과정에서 보면 종교시설 등 현재의 토지이용, 소유권을 그대로 유지하길 희망하면서 공원으로 이용하는 것을 허락하시는 분들도 상당히 많이 포함되어 있다. 서울시는 녹지활용계약, 무상사용계약 등 ‘빌려 쓰는’ 공원정책을 확대하고, 산림욕장 등 토지소유자 권익보호를 위한 사업발굴 등 다양한 상생방안을 강구해가야 한다. 시민협의체에서는 기부, 트러스트활용, 기업의 참여 등 다양한 상생방안 마련에 함께 동참해 갈 것을 약속드린다.


4. 국유지 실효를 막기 위한, 국가를 향한 강한 의견 제시는 계속되어야 한다.


공원용지 중 약 1/3은 국유지이다. 남산, 관악산, 인왕산, 낙산 등 한양의 내사산, 외사산인 공원에 국유지가 많이 분포해 있는데, 이는 국가의 수도였던 유산이라고 할 수 있다. 국가(당시 건설부)는 1977년 도시공원 재정비계획에서 덕수궁, 선릉 등을 포함한 국공유지를 우선적으로 공원으로 결정하였으며, 국방이나 문화재 등 국유지 시설은 도시공원에서도 제 기능을 유지할 수 있으므로 지금과 같은 공존관계를 지속할 수 있다. 국가가관들이 공원결정 후 재산권 형성 목적으로 취득한 재산이 아니므로 서울이란 도시의 관리권을 이양했다고 해서 서울시가 국유지를 매입할 이유는 전혀 없다.


현재 국유지는 10년 유예를 받고 있지만, 얼마 전 처럼 국가가 필요성을 판단해서 ‘실효고시’라는 실력행사를 할 가능성도 여전히 남아있다. 사유지에 대한 실효는 일단락되었지만, 국유지의 실효를 원천적으로 막기 위한 강한 의견 제시는 계속되어야 한다.


영국런던은 NationaL PARK CITY를 천명하여 미세먼지 저감 등 기후변화에 대응하기 위한 장기적인 공원구상을 세우고 있다. 서울시는 향후 도시공원과 공원구역을 통합적으로 관리하기 위한 2기 공원구상에 돌입하게 되는데, 이를 계기로 미래의 기후변화에 대응할 수 있는 장기적인 서울 공원구상이 수립되었으면 하는 바람이다.


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